Nicolas Véron: « La finalisation de l’Union bancaire est le principal dossier à l’agenda de la nouvelle Commission »

Quels sont selon vous les principaux chantiers réglementaires touchant le secteur bancaire auxquels la prochaine Commission européenne va devoir s’atteler en priorité ?

L’Union bancaire est, de loin, le dossier le plus important et le plus urgent ; viennent ensuite la lutte antiblanchiment, l’Union des marchés de capitaux, puis la finalisation de Bâle III.

En quoi l’Union bancaire n’a-t-elle pas encore atteint son objectif ?

Pour améliorer la stabilité financière, l’Union bancaire devait permettre de rompre le lien entre les banques et les États où se trouvent leurs sièges ; or ce cercle vicieux banques-souverains est toujours là. C’est l’une des raisons pour lesquelles la finalisation de l’Union bancaire est à mes yeux le principal dossier à l’agenda de la nouvelle Commission. Et l’exposition des banques à leurs souverains, au travers des titres d’État qu’elles détiennent et de leurs prêts aux gouvernements et aux collectivités territoriales, constitue un verrou majeur à cette finalisation. Par exemple, le pilier manquant de l’Union bancaire – une garantie des dépôts européenne – ne verra sans doute pas le jour si les banques ne se voient pas imposer une limitation de leurs expositions souveraines. En effet, un État membre en difficulté de financement pourrait faire pression sur les banques ayant un accès aux dépôts facilité par EDIS [1] pour qu’elles acquièrent les obligations qu’il émet. C’est un scénario plausible puisqu’on a assisté, dans des phases de difficulté sur le marché de la dette souveraine, à des augmentations parfois assez rapides des expositions souveraines des banques des pays concernés. Il est difficile de savoir exactement quel mécanisme a poussé les banques à augmenter leurs expositions souveraines dans ce type de cas mais ce phénomène entraîne des réticences bien compréhensibles vis-à-vis d’une mutualisation de la garantie des dépôts.

Cette question de l’exposition des banques à leur souverain fait justement partie des thèmes que se propose d’aborder le Groupe de travail de Haut niveau créé par l’Ecofin du 4 décembre 2018. L’objectif initial de ce groupe était de faire aboutir EDIS et de mettre fin à la fragmentation [2] du capital et de la liquidité ; que pensez-vous de son rapport rendu public en juin 2019 ? Il semble englober tous les sujets liés à la finalisation de l’Union bancaire !

Il s’agit d’un rapport d’étape qui ne permet pas encore à la Commission de rédiger des textes législatifs ; mais les sujets sont bien posés, c’est à mon sens une base appropriée pour que la nouvelle commission réalise des progrès. C’est la première fois que j’observe, dans le circuit officiel, autant de clarté sur le diagnostic, exposé au travers de quatre points interconnectés :

• la garantie des dépôts ;
• le cadre de surveillance et surtout de traitement des crises bancaires ;
• le traitement des expositions souveraines ;
• l’intégration de marché, c’est-à-dire l’intégration transfrontalière, et donc la lutte contre la fragmentation du capital et de la liquidité que l’on observe à l’heure actuelle.

Ces quatre dimensions doivent être abordées de front, au moins les trois premières, l’intégration de marché constituant l’objectif ultime dont la réalisation dépend des trois autres.

Quels problèmes demeurent sur le point du traitement des crises bancaires ?

Les pistes pour améliorer la façon dont sont gérées les crises bancaires sont esquissées dans le rapport : il s’agit d’harmoniser les lois nationales sur les faillites bancaires (ce point a également été évoqué par Ursula von der Leyen dans son discours devant le Parlement européen) et de réviser le contrôle des aides d’État, régulé pour le moment par une Communication de la Commission de juillet 2013 qui a besoin d’être actualisée dès lors que l’Union européenne n’est plus en situation de fragilité bancaire systémique. Il est donc justifié de durcir le contrôle des aides d’État, qui se fonde actuellement sur des exemptions prévues dans le traité pour les situations de crise. En l’absence d’une nouvelle crise, les aides d’État devraient donc être beaucoup plus limitées que dans la pratique récente, par exemple en Allemagne ou en Italie.

Comment les affaires Tercas [3] et NordLB se situent-elles par rapport à la révision de la Banking communication ?

Les affaires Tercas et NordLB posent la question de l’identification d’une aide d’État. Quant à la communication bancaire, elle ne s’applique que s’il y a effectivement aide d’État : en d’autres termes, ce texte ne s’applique pas pour ce qui n’est pas considéré comme une aide d’État. Ainsi, dans l’hypothèse où la Cour de Justice confirmerait qu’il n’y a pas eu d’aide d’État dans le dossier Tercas, des cas similaires ne seraient a priori pas concernés par la révision de la Communication bancaire.

Dans le dossier NordLB, la question porte sur une intervention destinée à venir au secours d’une banque en difficulté, et réalisée uniquement par des banques publiques : s’agit-il d’une aide d’État ? La Commission n’a toujours pas répondu à cette question, mais si elle estime finalement qu’il s’agit d’une aide d’État, alors la révision de la communication aura un impact sur les cas de ce type qui se présenteront dans l’avenir.

Et en matière de droit des faillites, quel est l’enjeu ?

Pour rappel, l’harmonisation du droit des faillites bancaires est importante car une résolution (au sens de la directive BRRD) ne peut être mise en œuvre que si elle est préférable, pour tous les ayants droit, à ce que la BRRD appelle une « procédure normale d’insolvabilité », c’est-à-dire une procédure de faillite en droit national de l’État membre concerné.

La zone euro pourrait adopter un système proche de ce qui existe aux États-Unis, où toutes les crises bancaires sont gérées par un seul et même organisme, le FDIC [4]. En Europe, le Conseil de résolution unique (Single Resolution Board) pourrait tenir ce rôle mais les changements qu’impliquerait une telle réforme seraient très différents selon les États membres. En France, ce débat n’a guère d’impact car, sauf à imaginer une évolution majeure du droit national, presque tout le secteur est constitué de banques de très grande taille qui feraient l’objet d’une procédure de résolution « à la BRRD » en cas de non-viabilité. En Italie, en revanche, une des procédures nationales de faillite est très proche de la résolution et a été utilisée notamment pour les deux banques de Vénétie déclarées non viables par la BCE en juin 2017.

Le Groupe de Haut niveau envisage, dans son rapport, de revoir la supervision des petites banques (Less significant institutions – LSI) ; en quoi ce point bloque-t-il la finalisation de l’Union bancaire ?

Ce point est lié à la garantie des dépôts : si une garantie des dépôts mutualisée est mise en place, elle doit naturellement s’appliquer à toutes les banques, y compris les petites, et pour cela la qualité de la supervision des petites banques doit être améliorée. Du reste, c’est a priori parmi les petites banques que se trouvent les plus fragiles, et donc les plus susceptibles de déclencher le recours à cette garantie des dépôts. L’architecture de supervision actuelle ne satisfait pas complètement cette exigence puisque, pour les petites banques, l’essentiel du travail de supervision est effectué par les autorités nationales ; la supervision qu’exerce la BCE sur les petites banques est beaucoup moins directe que celle qui est exercée sur les grands établissements. Certains États du Nord craignant que les superviseurs des pays du Sud soient laxistes, ils redoutent des dépenses disproportionnées du fonds de garantie des dépôts dans les États du Sud.

Mais parmi les États du Nord, l’Allemagne abrite de nombreuses petites banques !

C’est exact, même si les banques allemandes ont leur propre système de protection institutionnelle, qui rend moins probable le recours à la garantie des dépôts. Il n’en demeure pas moins que les Allemands sont dans une situation paradoxale : ils pourraient poser comme condition à EDIS une supervision plus centralisée pour les petites banques des autres pays, et ils sont en même temps réticents à une supervision plus centralisée pour leurs propres petites banques.

Le système de garantie des dépôts allemand, plus protecteur, complique-t-il la négociation sur EDIS ?

Cette particularité est gérable. L’Allemagne a commencé à adapter son système de garantie des dépôts : désormais, pour les banques commerciales, la distinction est faite entre la garantie minimale obligatoire de 100 000 euros harmonisée par la directive du 16 avril 2014 (DGSD2) dans tous les pays de la zone euro, et un montant supplémentaire, un « top up », géré sur une base volontaire par l’homologue allemand de la FBF [5] (le BDB [6]). Si EDIS voit le jour, il ne se substituera que pour la partie allant jusqu’à 100 000 euros.

Vous citiez la lutte antiblanchiment comme second dossier par ordre d’importance. En décidant le 16 avril 2019 de clore et classer sans suite une enquête commandée par la Commission et le Parlement européen sur une affaire de blanchiment impliquant la banque danoise Danske Banke et sa filiale estonienne, l’EBA (autorité bancaire européenne) a-t-elle démontré qu’une réforme de la lutte antiblanchiment est nécessaire ?

La non-prise en compte de ce rapport par l’EBA n’est qu’un épisode ; de nombreux autres problèmes ont été observés dans les derniers 18 mois. Il est flagrant que l’architecture de lutte antiblanchiment dans le marché unique ne fonctionne pas. C’est un problème structurel, comme l’a affirmé, à juste titre, la Commission, dans sa dernière communication. Ce problème structurel appelle une solution structurelle qui de mon point de vue doit prendre la forme de la création d’une Autorité européenne de lutte antiblanchiment.

Il s’agirait d’une nouvelle Autorité dédiée spécifiquement à la lutte antiblanchiment ?

En effet, il s’agit de créer une nouvelle autorité européenne, alors qu’il en existe déjà beaucoup, mais l’importance du sujet justifie cette solution un peu drastique. De plus, l’idée de confier la lutte antiblanchiment à une autorité existante ne peut pas aboutir, car il n’y a pas vraiment de bon candidat.

Mais la décision a été prise de confier la lutte antiblanchiment à l’EBA…

La Commission Juncker n’a fait qu’un pas limité dans cette direction. Confier cette mission à l’EBA n’est pas satisfaisant puisque le blanchiment ne concerne pas que les banques. De plus, la gouvernance de l’EBA n’est pas appropriée.

Pourquoi ne pas modifier la gouvernance de l’EBA et des ESAs en général, comme le proposait initialement la Commission dans sa proposition du 20 septembre 2017, l’idée étant de réduire les pouvoirs des superviseurs nationaux ?

C’est politiquement sans doute aussi difficile que de créer une nouvelle agence. Et demeure le problème du champ de l’EBA qui a été construite, et je doute qu’il soit possible de changer fondamentalement cela, pour avoir autorité sur le seul secteur bancaire. Donner à l’EBA une autorité qui va au-delà du secteur bancaire quand elle travaille sur la lutte antiblanchiment, mais limitée aux banques pour ses autres missions, me semble créer plus de difficultés que cela n’en résout : par exemple, l’EBA pourrait, pour la lutte antiblanchiment, investiguer sur les services financiers relevant du champ de l’ESMA, créant de multiples sources de friction institutionnelle. Comme s’il n’y en avait déjà pas assez !

Quelle est la priorité pour faire avancer le chantier de l’Union des marchés de capitaux (UMC) ?

L’UMC constitue un chantier important. En termes de priorité d’action, je citerais la nécessité d’un cadre de surveillance plus intégré pour les infrastructures de marché, ce qui nous ramène au sujet de la réforme des ESAs, avec notamment la réforme de l’ESMA dont la gouvernance et le financement devraient à mon avis être revus en profondeur. À la suite d’une telle réforme, le champ de compétence de l’ESMA pourrait être élargi. Par exemple l’ESMA a autorité sur les chambres de compensation de pays tiers mais pas sur les chambres de compensation à l’intérieur de l’Union européenne. Il faut donc modifier les incohérences de ce type.

Comment l’UMC va-t-elle impacter les banques ?

L’expression « Union des marchés de capitaux », en établissant une fausse symétrie avec l’Union bancaire, promet davantage que ce qu’il est possible de délivrer. Il faudrait à mon avis abandonner cette appellation, et parler plutôt de la politique du marché intérieur dans les services financiers non bancaires, même si cela sonne moins bien.

Il n’y a pas de marché de capitaux qui fonctionne sans un marché bancaire qui fonctionne, donc en fait l’achèvement de l’Union bancaire est un préalable à l’intégration des marchés de capitaux. Ce n’est pas une alternative. Mais il y a une série de sujets autour de l’autorité, de la gouvernance et du champ de compétences de l’ESMA qui constituent pour moi la substance de ce que l’on devrait mettre en premier lieu derrière le slogan de l’UMC.

Dans la liste des dossiers importants pour la nouvelle Commission, vous placez la finalisation de Bâle III (baptisée Bâle IV par les banques) en dernière position. Ce texte constitue pourtant, pour les banques européennes, une grande inquiétude puisqu’elles devront encore faire grossir leurs fonds propres…

Les banques protestent fortement contre Bâle IV, mais avec l’accord international du 7 décembre 2017, l’Union européenne a, à mon avis, tout intérêt à mettre en œuvre ce texte dans son intégralité, même s’il est normal que cela fasse débat.

L’EBA a raison d’insister sur l’intérêt supérieur pour l’Union européenne de se mettre en conformité au standard international, comme le seront du reste les États-Unis, dans ce cas précis. Cela nécessitera un effort d’adaptation des banques, mais pour une bonne raison, et dans la période actuelle la Commission doit agir comme « gardienne du multilatéralisme », comme l’a dit Mme von der Leyen.

Les fonds propres supplémentaires occasionnés par la finalisation de Bâle III ne vont-ils pas dégrader encore la rentabilité des banques européennes qui est déjà très faible ?

Le système bancaire européen a besoin de beaucoup de restructurations, il n’est probablement pas viable dans sa structure actuelle. Il faut donc que le cadre de politiques publiques rende ces restructurations possibles et notamment fasse en sorte que le système après restructuration soit, autant que possible, intégré sur une base transfrontalière.

Mais dans sa forme actuelle, l’Union bancaire n’incite pas du tout les banques à réaliser des fusions transfrontalières !

C’est pourquoi l’achèvement de l’Union bancaire est urgent et fondamental. On ne peut pas éviter une restructuration profonde du système bancaire européen.

En France, le système bancaire est déjà très concentré…

Je ne pense pas que nous ayons besoin de fusions au sein de l’Hexagone, mais plutôt de regroupements transfrontaliers, qui impliqueront le cas échéant des banques françaises. Selon les cas, celles-ci pourront jouer un rôle soit de consolidateurs, soit de cibles. Mais ce type d’opération ne devrait pas avoir pas pour vocation d’augmenter la concentration du marché en France.

Les banques européennes devraient-elles se restructurer uniquement pour supporter les nouvelles exigences réglementaires en fonds propres ?

Les restructurations du secteur impliqueront des réductions de coûts, des changements de modèles économiques dans certains cas. Ce sera difficile, car la phase de taux bas dans laquelle nous sommes va se prolonger, ce qui place le secteur bancaire sous pression. Par ailleurs, il y a les nouvelles technologies, les nouvelles exigences des clients… Bref, de nombreux changements dans le secteur bancaire. Dans ce contexte, la finalisation de Bâle III constitue l’un des éléments qui créent des pressions sur le secteur, mais c’est loin d’être la seule ou même la plus importante, et ce n’est pas une raison pour ne pas l’appliquer. Nous savons aussi que les pratiques de modélisation passées des banques européennes n’ont pas toujours été exemplaires.

Quelle est la place des modèles internes dans la genèse de Bâle IV ?

La finalisation de Bâle III s’est décidée précisément en raison des effets des modèles internes. J’aurais personnellement préféré qu’on puisse faire l’économie de cette nouvelle phase de la réglementation prudentielle, mais c’est un fait que de mauvaises pratiques ont été observées dans l’utilisation des modèles internes. Si les banques avaient été vertueuses et bien contrôlées par leurs superviseurs, Bâle IV n’aurait pas été nécessaire.

La supervision de l’utilisation des modèles internes ne s’est-elle pas renforcée ces dernières années, notamment avec le projet d’examen ciblé des modèles internes (targeted review of internal models, TRIM) conduit par le BCE depuis 2017 ?

Parvenir à une utilisation vertueuse des modèles internes serait en effet la voie la plus intelligente et ce sera peut-être le point d’aboutissement à terme ; mais dans l’intervalle, le « tour de vis » que constitue Bâle IV se justifie afin de rétablir la confiance.